La Carta Democrática Interamericana (CDI) representó un avance fundamental en la protección del orden democrático y la estabilidad política de la región. Además sirvió para robustecer a la Organización de los Estados Americanos (OEA) como el espacio regional por excelencia de diálogo político. En las palabras de la propia OEA, la CDI es de suma importancia porque “representa la voluntad de las 34 naciones democráticas (…) y responde directamente a un mandato de los presidentes y primeros ministros de las Américas”. Además, la Carta es un documento donde los gobiernos del continente acuerdan algunos principios básicos sobre qué se entiende por democracia y cuál es el procedimiento que se debe seguir en caso de que el orden democrático sea alterado.
La CDI es motivo de orgullo para la OEA no solo por sus contenidos sino porque, como instrumento, ha tenido algunos efectos importantes en la región en cuanto a la recuperación del orden democrático. Es el caso del restablecimiento de la institucionalidad en la Venezuela del 2002, luego del intento de golpe de Estado contra el entonces presidente Hugo Chávez. Su aplicación también sirvió para convocar a una sesión extraordinaria de la Asamblea General de la organización luego del golpe de Estado en Honduras en la cual se aprobó una resolución donde se daba un ultimátum al gobierno golpista para restablecer al presidente Manuel Zelaya en su cargo. Ante la negativa del gobierno interino, la Asamblea General del organismo multilateral, amparada en la CDI, decidió expulsar a Honduras de la organización de forma unánime.
No obstante, la efectividad de la CDI como principal mecanismo para asegurar el orden democrático de la región ha sido objeto de cuestionamientos por su naturaleza jurídica, sus contenidos, los procedimientos que allí se establecen y el contexto político en el que debe maniobrar.
En el marco de la celebración de los 10 años de la CDI, el entonces Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza, y otros jefes de Estado, hicieron algunas recomendaciones que podrían mejorar la eficacia y robustecer este mecanismo. El punto en el que Insulza hizo mayor énfasis durante su intervención fue en el hecho de que la Carta no debe ser un mecanismo que se implemente en aquellos momentos donde la democracia se vea derrotada sino un mecanismo de trabajo constante para hacer cada vez más sólidas las instituciones democráticas y evitar que se den alteraciones a ese orden. Por otra parte, el entonces presidente de Chile, Sebastián Piñera, coincidió en que la Carta debe servir para anticipar rupturas al orden democrático y no como mecanismo de reacción. Este problema, explica Rubén Perina, consultor internacional del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, se debe a que no hay una definición clara de qué es una ‘alteración al orden constitucional’
15 años después de la creación de la CDI, ésta sigue siendo objeto de cuestionamientos y dichas falencias identificadas hace un lustro parecen no estar resueltas todavía.
Algunos expertos en materias como el derecho internacional público y relaciones internacionales están de acuerdo en señalar algunas falencias de la Carta a la hora de su aplicación. Por ejemplo, Brigitte Weiffen, especialista en política latinoamericana de la Universidad Konstanz y Jorge Heine, diplomático chileno, en su texto ¿Escudo efectivo o tigre de papel?: La Carta Democrática Interamericana a los 15 años, determinan que la CDI cuenta con dos problemas inherentes a la forma como fue creada. La primera es su condición de acuerdo político y no de tratado. Cabe recordar que la CDI fue un acuerdo entre presidentes y primeros ministros, entre gobiernos, por lo cual su aplicación depende también de la voluntad política de los Estados miembros y no posee mecanismos vinculantes ni coercitivos para exigir su cumplimiento. Si bien esto presenta un reto para su aplicación, la realidad es que la gran mayoría de instrumentos y mecanismos existentes en el sistema internacional no generan ninguna obligatoriedad para su cumplimiento salvo algunos casos como las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas o los fallos de algunas cortes internacionales. Intentar convertir la CDI en un mecanismo de obligatorio cumplimiento podría ser un arma de doble filo porque podría ocasionar que los países, ante una posible injerencia extranjera en su soberanía, prefieran denunciar el acuerdo y retirarse del mismo. Dejando así a los países del continente fuera del principal acuerdo regional para la protección de la democracia.
La siguiente limitación que se identifica está relacionada con la autoridad competente para pedir y autorizar la intervención de la Organización, del Secretario General o de otros Estados. El artículo 18 de la CDI establece que “(…) el Secretario General o el Consejo Permanente podrá, con el consentimiento previo del gobierno afectado, disponer visitas y otras gestiones con la finalidad de hacer un análisis de la situación”. Quiere decir que ‘el gobierno afectado’, es decir, el ejecutivo, es el encargado de autorizar las visitas y gestiones. Esto impide que otros poderes como el legislativo, el judicial o actores como la sociedad civil, soliciten la aplicación de la CDI en casos donde el propio ejecutivo sea el que esté amenazando el orden democrático.
En este punto se propone entonces una modificación en la cual sea permitido que otros poderes públicos soliciten la aplicación de la CDI en un país y autorizar el ingreso de comisiones o visitas de la OEA con fines de negociación, observancia, mediación, entre otros. Esto entendiendo que el poder legislativo es también una representación popular y que la democracia es un derecho que reside en el pueblo, en la nación soberana, y no en quien ostenta el poder ejecutivo. Por su parte, el poder judicial puede ser elegido de diferentes formas dependiendo del sistema electoral, pero su principal función es garantizar que las leyes y las normas sean cumplidas en pro del bienestar general. Esto también les da la capacidad de representar los intereses de la nación y exigir la aplicación de la CDI.
En cuanto a la sociedad civil, se propone que también estén en la capacidad de exigir la aplicación de la CDI en un país aun cuando la autorización de visitas y gestiones deban estar autorizadas por alguno de los tres poderes públicos, entendiendo que la sociedad civil es muy diversa y podría estar defendiendo intereses de diferentes sectores de la sociedad.
No obstante, aunque en el artículo 3 se mencionan los elementos esenciales de la democracia, más adelante no se menciona qué se considera una alteración al orden constitucional. ¿Cuántos elementos de los mencionados en la CDI deben faltar para que haya una ‘alteración al orden constitucional’? ¿La falta de qué elementos constituirá una ‘alteración al orden constitucional’ inmediata? ¿Es posible que no se respeten algunos elementos por situaciones excepcionales? ¿Cuáles sí y cuáles no? Son algunas de las preguntas que se plantean que pueden ayudar a aclarar la definición de ‘alteración al orden constitucional’. En la medida en que esta definición sea más explícita, será más fácil enviar alertas tempranas sobre una posible amenaza al orden democrático.
En conclusión, aunque la CDI tiene algún nivel de efectividad, su aplicación sigue siendo muy precaria. Es necesario dotarla de mayores capacidades a otros poderes públicos y actores sociales, darle mayor relevancia a la sociedad civil, para que apropien la CDI, y la vuelvan un mecanismo de garantía de sus derechos. La CDI no puede seguir siendo un mecanismo que únicamente proteja los derechos del poder ejecutivo.